Pantouflages et collusions entre la fonction publique et le monde des affaires

Nommé en juin 2014 par François Hollande à la tête de la puissante administration du Trésor, l’inspecteur des Finances Bruno Bézard serait sur le point de rejoindre un fonds d’investissement chinois, Cathay Capital. Il s’agit là du dernier exemple en date d’une pratique courante au sommet de la fonction publique : le «pantouflage».

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Le terme pantouflage est tiré du jargon de l’Ecole Polytechnique : la «pantoufle» était le prix à payer pour «racheter» les années de service qu’un-e polytechnicien-ne devait à l’Etat[1]. Aujourd’hui, le pantouflage désigne généralement le fait, pour un-e haut-e fonctionnaire, de rejoindre une entreprise privée.

Le pantouflage est particulièrement répandu parmi les énarques du prestigieux corps de l’inspection des générale des Finances (IGF). Près des deux tiers (62 %) des effectifs de ce corps ont pantouflé entre 1958 et 2009. En grande majorité, les départs se font en direction du secteur financier, des assurances et immobilier (57 %), ainsi que des entreprises industrielles (36 %)[2].

On peut aussi appliquer le terme de pantouflage, de manière plus large, aux femmes et hommes politiques qui, au terme de leur mandat, rejoignent le privé[3].

Si l’on en croit certains commentateurs, comme François Lenglet, le pantouflage n’aurait rien de honteux : pourquoi les entreprises se priveraient-elles de «talents formés» dans la haute administration, voire issus du monde politique ? Et pourquoi ceux-ci ne pourraient-ils pas profiter des opportunités offertes par le privé, quitte à revenir, encore plus aguerris, dans la fonction publique ou en politique?

Pour les haut-e-s fonctionnaires, le pantouflage dans le privé permet en effet d’ouvrir de nouvelles perspectives de carrière : «Quand vous êtes fonctionnaire à Bercy, vous savez qu’à 45 ans, vous allez plafonner dans votre carrière. Si vous ne voulez pas moisir dans votre bureau, vous irez pantoufler dans une banque, avec un salaire multiplié par 10 ou 50 » explique l’économiste Gaël Giraud.

Des perspectives qui peuvent mener loin. Il n’est pas rare qu’un-e ancien-ne haut-e fonctionnaire se retrouve à la tête d’une entreprise du CAC40. En 2010, plus de la moitié des grands patrons français sont polytechniciens (30%) ou énarques (23%). A l’inverse, seuls trois dirigeants du CAC40 ne sont pas diplômés du supérieur en 2010 : Martin Bouygues, Patrick Ricard et Lakshmi Mittal, tous trois ayant débuté dans l’entreprise familiale[4].

Même dans les entreprises du CAC40 n’ayant jamais été nationalisées, on compte une présence importante d’ancien-ne-s haut-e-s fonctionnaires aux postes à responsabilité. C’est le cas à Veolia (59%), Vinci (50%) ou à Vallourec (33%) en 2010. Des taux équivalents à ceux d’anciennes entreprises publiques comme Saint Gobain (82%), Total (56%), BNP-Paribas (45 %) ou Société générale (38 %)[5]. Parmi ces dirigeant-e-s issu-e-s de l’Etat, plus de deux tiers proviennent de l’un des six « grands corps »[6].

La finance jouant un rôle prédominant dans l’économie, les pantouflages vont bon train dans les fonds d’investissement et les banques d’affaires : outre le cas de Bruno Bézard, on peut citer, entre autres, celui de Jean-Jacques Barbéris, énarque de la direction du Trésor, ancien conseiller économie de François Hollande, venu vendre ses services à l’entreprise de gestion d’actifs Amundi. Ou bien celui de David Azéma, ancien de la Cour des comptes, passé de l’Agence des Participations de l’Etat à la Bank of America-Merill Lynch – l’intéressé ne s’embarrassa d’ailleurs pas de faux-semblants pour justifier son départ, puisqu’il déclara : «Pourquoi je quitte l’Etat ? Pour gagner de l’argent».

Une telle expérience peut ainsi s’avérer «enrichissante», avec des rémunérations plus attractives que dans le public. Peuvent s’y ajouter des revenus supplémentaires, par exemple liés à la présence dans les conseils d’administration des entreprises du CAC40. Les ancien-ne-s haut-e-s fonctionnaires y sont massivement représenté-e-s. Et la rémunération des administratrices-eurs ou « jetons de présence », dans des entreprises du CAC 40, s’élevait en moyenne, en 2008, à 55 000 euros, comme le rappelle Le Monde. «La rémunération globale est évidemment bien plus élevée pour ceux qui cumulent plusieurs mandats. Michel Pébereau [inspecteur des Finances] a ainsi perçu, en 2008, 265 200 euros de jetons de présence en tant qu’administrateur de cinq sociétés, le maximum autorisé par la loi».

Le Monde relève que 98 personnes, soit 22% des administrateurs, détiennent 43% des droits de vote dans les conseils d’administration des entreprises du CAC40. Il est donc intéressant de se pencher sur les cumulards. Par exemple, Baudoin Prot, inspecteur des Finances, était, en 2010, directeur général de BNP Paribas et siégeait aux conseils d’administration de PPR et Veolia. Jean-Louis Beffa, du corps des Mines, siège aux conseils de BNP-Paribas et GDF-Suez, notamment. Dans le top 10 des cumulards, on comptait en 2010 cinq polytechniciens (Michel Pébereau, Jean-Martin Folz, Jean-Louis Beffa, Jean-René Fourtou et Thierry Desmarest) et trois énarques (Michel Pébereau, Louis Schweitzer et Jean-Cyril Spinetta)[7]. Parfois, ce sont les enfants et conjoint-e-s qui sont mis à contribution pour limiter les cumuls : «voilà comment on voit Amélie Oudéa chez Lagardère ou Nicole Bouton chez Pernod-Ricard[8]

Le pantouflage peut s’avérer payant pour celleux qui le pratiquent ; il en va de même pour les entreprises qui les recrutent. Ces dernières recherchent parfois moins des compétences qu’un carnet d’adresses bien garni au sein des services de l’Etat – un investissement qui peut permettre de faciliter l’accès à l’administration dans le cadre d’activités de lobbying, par exemple au moment de la préparation de textes de loi… – ou bien la complaisance de haut-e-s fonctionnaires qui n’oseront peut-être pas contrarier un possible employeur…

Il peut y avoir conflit d’intérêt lorsqu’un-e fonctionnaire ou un-e politique rejoint une entreprise dans un secteur dont iel était responsable, dans l’administration ou au gouvernement. Le cas de François Pérol, conseiller de Nicolas Sarkozy à Bercy puis à l’Elysée, est exemplaire : l’inspecteur des Finances et ancien de Rothschild a rejoint la présidence de la BPCE… après avoir supervisé la fusion et le renflouement de l’établissement bancaire à l’Élysée[9]. Il est aujourd’hui sous le coup d’un procès pour prise illégale d’intérêts.

L’affaire Pérol illustre également la faiblesse des procédures mises en place pour prévenir les conflits d’intérêts. La commission de déontologie de la fonction publique, placée sous l’autorité du Premier ministre à partir de 2007, a pour rôle de contrôler le départ des agent-e-s publics qui envisagent d’exercer une activité dans le secteur privé. Notons que le contrôle s’effectue entre ami-e-s, puisque les 10 membres qui participent aux 4 sections de la commission appartiennent aux trois grands corps d’Etat administratifs[10]. Dans le cas de la nomination de Pérol à la tête de BPCE, la commission de déontologie… n’a tout simplement pas été saisie, comme le rapporte Mediapart. Deux de ses membres ont alors démissionné en protestation.

Le pantouflage a son pendant : le «rétro-pantouflage», lorsqu’un-e cadre en poste dans le privé rejoint l’administration ou le gouvernement. On peut citer le cas emblématique d’Emmanuel Macron, inspecteur des Finances, qui a pantouflé à la banque Rothschild avant de revenir à l’Elysée, puis à Bercy. Un parcours qui n’était d’emblée pas vraiment de bon augure pour les velléités de François Hollande à s’opposer à la finance, son «véritable adversaire». Pantouflage et rétro-pantouflage rendent compte d’une circulation du personnel entre grandes entreprises et haute administration. A cette circulation s’ajoute la mobilité d’une élite, non fonctionnaire, dans les mêmes sphères : Laurence Boone, ancienne de la Bank of America-Merill Lynch, avait ainsi intégré l’équipe de François Hollande en 2014. Cette porosité n’est évidemment pas sans conséquence.

La présence de «camarades» issu-e-s du même corps d’Etat, dans la haute administration comme dans les entreprises, les réseaux resserrés de cette élite dirigeante peuvent quant à eux donner lieu à de bien étranges manières d’attribuer les torts en cas de scandale. Dans le cadre de l’enquête sur l’affaire Kerviel, la ministre des Finances Christine Lagarde commande un rapport pour déterminer des torts de la Société générale – dirigée par deux inspecteurs des Finances, Daniel Bouton et Frédéric Oudéa – à… l’inspection générale des Finances. Le rapport conclut que la banque est totalement victime. Une conclusion aujourd’hui contestée[11]. La proverbiale solidarité de corps aurait-elle joué…?

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Pour les grandes entreprises comme pour les haut-e-s fonctionnaires, le pantouflage présente des attraits indiscutables. Il arrive pourtant qu’il conduise à des échecs industriels retentissants et autres scandales. De nombreux inspecteurs des Finances ont défrayé la chronique après avoir pris la tête de grands groupes : Jean-Yves Haberer a «creusé le gouffre du Crédit Lyonnais» comme le rappelle Libération ; on se souvient des exploits de Jean-Marie Messier, ou de Daniel Bouton ; Michel Bon a laissé France Telecom dans une situation financière épouvantable comme le rappelle L’Expansion ; Pierre Bilger n’a pas non plus laissé de très bons souvenirs à la tête d’Alstom… où il était conseillé par Philippe Jaffré, autre inspecteur des Finances dont la carrière, notamment à Elf, a été auréolée de scandale.

Il ne s’agit pas ici de plaider pour une étanchéité absolue entre la fonction publique et le privé. Mais force est de constater que le jeu de chaises musicales qui a cours entre l’administration et les grandes entreprises pose un problème majeur du point de vue de l’intérêt général. Il contribue à construire une communauté d’intérêts entre ces deux mondes. Celle-ci est renforcée par l’appartenance à des grands corps d’Etat qui fonctionnent comme des réseaux très cohésifs. En définitive se constitue une véritable aristocratie au cœur du champ du pouvoir. Informer sur le pantouflage est nécessaire ; c’est une forme élémentaire de contrôle citoyen sur cette « élite », entre politique, administration et économie, qui dispose de moyens considérables pour faire prévaloir ses intérêts.

Zoé Levi et Frédéric Lemaire

[1] Aujourd’hui la pantoufle, historiquement payée par les entreprises recrutant les anciens élèves, tend à disparaître, l’Etat ne réclamant pas toujours son dû. Dans le cas de l’Ecole Polytechnique, un rapport de la Cour des comptes – dont il est fait état ici – s’alarmait de ce que les pantoufles ne soient pas systématiquement reversées.

[2] Rouban Luc, « L’inspection générale des Finances, 1958-2008 : pantouflage et renouveau des stratégies élitaires », Sociologies pratiques, 2010/2 n° 21, p. 19-34. Disponible ici : http://spire.sciencespo.fr/hdl:/2441/5k7940uimfdf9c89901smh0gl/resources/sopr-021-0019.pdf

[3] On peut citer le cas de plusieurs anciens ministres, comme Jean-Jacques Aillagon, Christine Albanel ou Thierry Breton. Voir « Pantoufles » sur le site du Monde Diplomatique : https://www.monde-diplomatique.fr/2010/06/A/19238

[4] Sabrina Chikh, Physionomie des patrons du CAC 40 : la persistance des élites françaises, Gestion 2000, 2013/2 http://www.cairn.info/article.php?ID_ARTICLE=G2000_302_0079

[5] François-Xavier Dudouet, Hervé Joly. Les dirigeants français du CAC 40 : entre élitisme scolaire et passage par l’Etat. Sociologies pratiques, Presses de Sciences Po (P.F.N.S.P.) 2010, pp.35-47 https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00536683/document

[6] Grands corps de l’École polytechnique – Mines (33), Ponts (23), Télécoms (11) – ou de l’ENA – Inspection des Finances (37), Conseil d’État (6), Cour des comptes (13) – d’après François-Xavier Dudouet, Hervé Joly. Ibid.

[7] Sabrina Chikh, Ibid.

[8] Jean-Marc Delaunay, Les cumulards du CAC 40, Alternatives Economiques Hors-série n° 085bis – septembre 2010 http://www.alternatives-economiques.fr/les-cumulards-du-cac-40_fr_art_633_49410.html

[9]Martine Orange, « Procès Pérol : un jugement cousu aux petits points », Mediapart, 25/09/15 : https://www.mediapart.fr/journal/france/250915/proces-perol-un-jugement-cousu-aux-petits-points

[10] La liste des membres de la commission est disponible ici.

[11] Martine Orange, « Le témoignage d’une commandante de police fait exploser le dossier Kerviel », Mediapart, 17/05/15 https://www.mediapart.fr/journal/france/170515/le-temoignage-dune-commandante-de-police-fait-exploser-le-dossier-kerviel?page_article=2